妥协将进一步刺激“以环境换发展”的政绩冲动

妥协将进一步刺激“以环境换发展”的政绩冲动

     环保部10月31日公开了向全国人大常委会法制工作委员会提交的关于《环境保护法修正案(草案)》的主要意见，意见认为，《环境保护法修正案(草案)》存在四大问题。据说，其中最让环保部比较“恼火”的是，环保部门的综合宏观职能被弱化了（《法制日报》11月1日）。

　　所谓“综合宏观职能被弱化”，具体表现在草案对监管体制做了重大改变。如第10条规定环保部门“会同有关部门”制定排放标准、第11条规定环境保护部“会同有关部门”建立监测制度、第19条规定由“发展改革部门”提出总量控制指标分配意见等修改条款。简单来说，就是在污染化排放标准、总量控制指标分配及环境监管体制等核心环保事务上，地方政府将加大管理权限和参与力度，而环保部门的管理权限和管理则相应地缩小了。

　　这显然不是一个利好消息。众所周知，当下环保事业所面临的最大的困境，即是环境治理与地方经济发展之间的矛盾。在产业转型远未完成、劳动生产力水平还比较低下的现实下，地方政府要想吸引投资，拼的就是优惠政策，而其中降低环保要求无疑是最为诱人的一项。甚至可以说，很多地方就是以牺牲环境为代价换取经济的短期发展。譬如许多地方发生的重金属污染事件，以及厦门、大连、宁波等地被民众所强烈反对的PX项目。不难想像，如果地方政府在环境治理上获得了更大的话语权，将不可避免地会干预、影响乃至主导环保政策，其结果只能是进一步刺激“以牺牲环境换发展”的政绩冲动。

　　而从管理体制上说，环保部门与地方政府在管理权限上的此消彼长，也会在相当大程度上削弱环保部门本就不很牢固的管理和执法独立性。从理想的状态来说，环保部门应具有环境治理和执法上的独立性，即如业界和民众所呼吁的那样实行垂直管理。但一直以来，环保部门更像是地方政府的一个下级部门，不仅人力、财力要听命于地方政府，甚至在做出环保决策时也得看地方政府的脸色。比较典型的例子是，每当发生重大环境污染事件时，环保部门常常只是看客，而地方政府则往往会第一时间冲出来，为污染企业进行危机公关。遗憾的是，环保法修正案草案不仅没有对这一体制性的弊端加以改进，反而是进一步强化了这种严重错位的体制。

　　《环境保护法》于1989年颁布，施行已20多年，一些内容已不能适应新形势的需要。因此，此次修改是颇令人期待的。但从公布的内容来看，显然还没有突破既得利益思维，充其量只是个妥协的产物，一定程度上说甚至是倒退的。

　　全国人大环资委的一名官员表示，《草案》的修改属于有限修改，它的最大特色是突出强调了政府责任，并提出将环保作为地方政府一把手考核的内容。本来这的确是一个亮点，但不知是出于平衡的考虑，还是受到了地方政府的压力，草案相应地又增加了提升地方政府环保治理权限的内容，以做安抚。显然，加大问责力度和提升管理权，带来的不是平衡，而是失衡。试问，如果地方政府拥有了环保决策的主导权和话语权，那么，再严厉的问责还有意义吗？还能落到实处吗？

　　立法是一个博弈和妥协的过程，但妥协并不意味着无原则的让步。但愿环保部的意见能得到立法部门的重视，也期待草案能做出相应的修改。)